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清华思客|赵旭东:中国节能四十年(上)

2021年10月11日30百度已收录

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节能是国际社会的热门话题和热点问题遍布于经济社会的各领域,贯穿于生产、流通、消费的全过程。在历史长河里,四十年可谓弹指一挥间。在中国节能的日历上,四十年却非同寻常,它见证了中国节能意识不断深化、机制不断健全、措施不断强化、成效不断显现的历史轨迹。

清华思客|赵旭东:中国节能四十年(上) 节约能源管理暂行条例 第1张

清华思客|赵旭东:中国节能四十年(上) 节约能源管理暂行条例 第2张

一、从应对能源短缺到“一番保两番”

(1978-1995)

1973年10月,第四次中东战争爆发,阿拉伯主要产油国对支持以色列的美国实行石油禁运,引发第一次世界石油危机。这次石油危机造成能源供应短缺与价格上涨,深刻影响了全球经济,并引发了各国政府对节能工作的重视。

改革开放前,我国能源短缺主要是生产能力不足造成的。中央政府重点采取了一系列能源“节流”措施。这一时期,国务院主要以颁发指令的方式展开节能工作,对企业能源消耗量进行督导与管理。1978年1月9日,国务院下发《批转国家计委等部门关于燃料、电力凭证定量供应办法的通知》(国发[1978]2号),指出目前我国的燃料、电力节约潜力大,必须加强管理,严格实行凭证定量供应制度,把燃料、电力像管口粮一样地管好用好,厉行节约,杜绝浪费。

由于能源供应紧张局面一时难以根本改变,1980年至1982年,国务院先后颁发了五个指令,分别涉及工业锅炉和窑炉压缩烧油、节约用电、节约成品油、节约工业锅炉用煤、发展煤炭洗选加工,目的是节油、节电、节煤。省市县三级政府均成立了节能管理机构,有的地市还成立了节能技术中心。至此,中国节能制度化初步成型。

1982年,党的十二大描绘了在20年内实现国民生产总值翻两番(2000年比1980年)的宏伟蓝图。要实现这一目标,关键要看作为经济增长动力的能源供给能否保障、支持经济发展。1986年1月12日,国务院发布《节约能源管理暂行条例》(国发[1986]4号),这是我国第一部综合性节能法规,也是全面指导我国节能工作的第一个行政法规。《暂行条例》通过直接供给与管制的方式,实现了政府有效治理。1995年,我国提前五年实现国民生产总值“翻两番”的目标,同时也实现了“一番保两番”的节能目标。20世纪80年代至90年代初,我国节能工作取得了显著成效。

清华思客|赵旭东:中国节能四十年(上) 节约能源管理暂行条例 第3张

二、从把节能放在首位到上升为基本国策

(1996-2005)

在提前实现“一番保两番”目标后,我国不仅没有放松节能工作,而且在认识上进一步深化。1995年9月28日,《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中提出,到2000年,在我国人口比1980年增长3亿左右的情况下,实现人均国民生产总值比1980年翻两番;同时提出实现经济增长方式从粗放型向集约型转变,在制定国家中长期计划时,必须“坚持资源开发与节约并举,把节约放在首位。”从1996年开始的第九个五年计划,全国较好地贯彻了这一要求,延续了此前能源消费增长低于经济增长的趋势。

1997年11月1日,第八届全国人大常委会第二十八次会议通过《中华人民共和国节约能源法》,自1998年1月1日起施行。这是我国第一部节能法律,旨在完善法规标准,强化依法管理促进节能。

90年代末,受亚洲金融危机影响,国内经济面临下行压力,部分企业开始依赖传统发展路径,一些高耗能行业出现了“复燃”迹象。2001年,中国加入世界贸易组织(WTO),以出口为导向的中小型企业迅速发展,成为推动中国经济发展的重要力量之一。在市场竞争愈发激烈的背景下,一些企业为降低成本,采用廉价的高耗能生产设备或方法进行生产,导致能源消费量迅速增长。至2007年,中国超过美国成为世界第一大能源消费国。

面对严峻的能源形势,2004年中央决定在全国开展为期三年的资源节约活动,加快建设节约型社会。2004年4月1日,国务院下发《关于开展资源节约活动的通知》(国办发[2004]30号)。2005年6月27日,国务院印发《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》(国发[2005]21号),要求坚持资源开发与节约并重,把节约放在首位的方针。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发布,首次提出将节约资源作为基本国策。2007年修订《节约能源法》时,以法律形式确立了节约资源是我国的基本国策,国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。随着科学发展观的深入贯彻,节能的战略地位不断得到强化。

清华思客|赵旭东:中国节能四十年(上) 节约能源管理暂行条例 第4张

三、从约束性指标到全民节能

(2006-2010)

面对严峻的资源环境压力和国际舆论形势,在谋划“十一五”发展目标和思路时,中国政府把节能摆上了更加突出的位置,确定了单位国内生产总值比“十五”末降低20%左右的目标,并作为约束性指标层层分解落实。“十一五”期间,中国节能工作的力度、广度、成效和影响力,堪称前所未有。

“十一五”规划纲要发布后,2006年7月,国家发改委与各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团和14家中央企业负责人签订节能目标责任书。2006年8月6日国务院发布《关于加强节能工作的决定》,明确要求建立节能目标责任制和评价考核体系,要求有关部门抓紧制定实施办法。2006年9月,国务院《关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》,确定了各地区单位生产总值的能源消耗指标。2007年11月17日,国务院批转了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》以及“三个方案”(《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》《单位GDP能耗监测体系实施方案》《单位GDP能耗考核体系实施方案》)和“三个办法”(《主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》《主要污染物总量减排考核办法》)。其中,《单位GDP能耗考核体系实施方案》对考核对象、内容和方法、考核程序、奖惩措施进行了详细规定。至此,完整的节能目标责任制政策体系初步形成,并进入落实阶段。

节能目标责任制政策体系明确节能减排统计、监测和考核,还制定了节能考核新制度——即“一票否决”制。“一票否决”主要包括三方面内容:一是没有完成年度节能目标的省或者是企业,就视为没有完成节能任务。考核指标里有两项内容,一是完成任务的量化指标,一是采取措施的量化指标。只要没有完成当年的节能目标,就视为没有完成任务。二是将节能考核的结果上报干部主管部门和各级国资委,作为对政府和主要领导人政绩考核、以及对国有企业业绩考核的重要内容之一。三是对没有完成任务的地方政府和重点企业的领导人,取消当年评先选优的资格,同时对这个地区和这个企业要上的高耗能项目,或者是污染比较大的项目停止审批。

“一票否决”制倒逼节能减排,提高了地方政府和企业的节能减排意识,但其推进进展也面临困难曲折。在这一年里,各地“千方百计”完成节能目标,加快淘汰落后产能、加快产业转型升级;但也有部分地方不惜采取拉闸限电等简单粗暴的办法,一时间遭到媒体、公众质疑。

2008年11月,国务院发布《关于深入开展全民节能行动的通知》(国办发[2008]106号),这是我国首次由国务院发文开展的全民节能行动。为直观地反映社会公众节能减排潜力,科技部将六大类36种日常生活方式换算成节能减排的量化数据,向全社会公布《全民节能减排手册》,提倡在不降低现有生活水平的前提下,选择科学合理、节约能源的绿色生活方式。

“十一五”期间,我国节能工作取得前所未有的成效,为促进经济和各项社会事业又好又快发展作出了重大贡献,并逐步形成了以政府为主导、以企业为主体、全体社会成员广泛参与的节能格局,扭转了我国工业化、城镇化快速发展阶段能源消耗强度上升的趋势。

清华思客|赵旭东:中国节能四十年(上) 节约能源管理暂行条例 第5张

本文系清华大学《中国低碳发展报告》编写组研究编写,选自《中国低碳发展报告(2018)》。

未完待续......

《中国节能四十年(下)》

将于下次推送中发布

作者简介

清华思客|赵旭东:中国节能四十年(上) 节约能源管理暂行条例 第6张

清华大学《中国低碳发展报告》编写组

团队带头人齐晔

清华大学公共管理学院、苏世民书院教授,博士生导师,中国环境政策著名专家,清华-布鲁金斯公共政策研究中心的资深研究员及主任。他的研究专注于中国的气候变化、环境、能源、自然资源和城市化政策。2001年入选教育部与李嘉诚基金会“长江学者”特聘教授,2004年入选清华大学“百人计划”特聘教授。

本文《中国节能四十年》源文件为低碳发展报告2018中的开篇《中国节能40年大事回顾》,作者系赵旭东、帖明、张瑾和虞宙。赵旭东,山东省政府节能办公室原副主任;帖明,清华大学公共管理学院博士后;张瑾,清华大学公共管理学院博士生;虞宙,清华大学公共管理学院硕士生。帖明、张瑾、虞宙均由齐晔教授指导。

本文经齐老师授权发布,文中插图来自新华网和freepik.com

责编:跳跳哥

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